公共卫生法律设置中需加大“预防尺度”

作者：常州大学史良法学院教授、刑法研究所所长 赵赤

　　完善公共卫生疫情防控法律制度包括三个方面：一是法律形式构建契合新时代需要的公共卫生疫情防控法律体系，二是规制内容上全面规制的同时着力突出公共卫生重大疫情防控重点，三是立法质量上切实做好公共卫生重大疫情防控的法治保障。

　　在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，新冠肺炎疫情阻击战已经取得显著阶段性成果。同时，党中央已就我国重大疫情防控及公共卫生应急管理的未来完善作出精准研判和全面部署，其中心工作就是完善国家公共卫生应急管理体系。其中，一个关键内容就是推进我国公共卫生疫情防控法律尤其是现行传染病防治法的创新完善。

　　当代国际社会公共卫生重大疫情防控立法概况

　　完善和创新我国现行公共卫生疫情防控法律制度，一方面需要梳理总结我国以往抗击疫情的实践经验，另一方面也应当比较考察国际社会公共卫生疫情防控法律制度的有益经验以及教训。

　　历史上看，全球众多国家及地区曾经多次遭遇过公共卫生重大疫情的侵害。20世纪90年代以来，全球各地遭遇公共卫生重大疫情更加频繁，如1997年禽流感暴发、2001年美国炭疽攻击、2003年SARS、2004年禽流感席卷美国和亚洲部分国家、2009年从美国和墨西哥暴发的甲型H1N1流感大流行、2014年西非的埃博拉病毒暴发等，这些灾难均给当地人民造成生命、健康及财产的重大损失。面对日益严峻的公共卫生重大疫情，国际社会及众多国家先后制定并不断完善应对公共卫生重大疫情的法律制度。比如，世界卫生组织（WHO）早在1951年就首次制定发布《国际卫生条例》，该条例此后于1969年、1973年、1981年、1995年和2005年修订。2005年5月通过、2007年6月生效的系统修订版，就各国在公共卫生紧急情况下如何做好应急预案与应急管理的“核心能力指标要求”予以全面规定。

　　鉴于重大疫情频发以及国家治理能力进步，当代国际社会已经呈现公共卫生重大疫情防控法律制度快速发展的显著态势，并凸现如下特点：一是法律形式上初步构建起较为完备的公共卫生疫情防控法律框架体系。二是规制内容上突出重点的同时，其疫情防控法律制度的针对性及操作性显著提高。三是法律体系上已经实现了强化公共卫生重大疫情防控法律制度的系统呈现。

　　新时代我国公共卫生重大疫情法律规制的创新完善

　　众所周知，我国现行公共卫生疫情防控的主要法律是指传染病防治法和突发事件应对法。此外，为了贯彻实施以上法律，国务院于2003年出台了《突发公共卫生事件应急处理条例》（2011年1月修订）。在此基础上，我国各省及直辖市也先后出台了省级《突发公共卫生事件应急预案》。值得指出，新冠肺炎疫情发生之初，国家卫生健康委员会于2020年1月20日发布公告将新冠肺炎纳入传染病防治法规定的乙类传染病，同时采取甲类传染病的预防和控制措施，以及时有效地应对和阻击此次新冠肺炎疫情。笔者认为，推进我国公共卫生重大疫情防控法律制度的创新完善，涉及基础研究、观念提升、法律体系、重点内容及立法技术等多个层次或方面。在此就法律形式、规制内容及创新机制提升立法质量等三个方面，简要探讨我国公共卫生疫情防控法律制度的创新完善。

　　一是法律形式上构建契合新时代需要的公共卫生疫情防控法律体系。总体而言，我国亟待优化现行公共卫生疫情防控核心法律格局。创新完善我国公共卫生疫情防控法律制度，首先需要从宏观体系上优化我国现行公共卫生疫情防控法律体系或格局。基于我国现状并借鉴国际经验，具体做法是：一方面将现行传染病防治法改名并提升为公共卫生法；另一方面将现行突发事件应对法与《突发公共卫生事件应急条例》加以统筹之后，对《突发公共卫生事件应急条例》予以完善并升级为公共卫生疫情应急反应法。这样调整之后就形成了“公共卫生疫情应急反应法”与“突发事件应对法”两法并行的局面。笔者认为，这样调整的理由及必要性有如下两点：其一，我国及当代国际社会的历史经验表明，传染病尤其是重大传染病正是国际社会公共卫生领域的主要风险类型及防控重点。实际上，联合国相关条例及各国的公共卫生疫情防控法律制度也主要聚焦于重大传染病这一风险类型。也就是说，我国及国际做法经验均启示着要将公共卫生重大疫情防控作为突发事件应对中的重点乃至焦点看待并予以针对性、专门性规制。其二，现行突发事件应对法及《突发公共卫生事件应急条例》均难以契合重大疫情防控所要求的针对性、权威性。一方面，突发事件应对法所指的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，其范围较广，从而难以结合公共卫生疫情防控的特殊性作出针对性及有效性的规制；另一方面，现行《突发公共卫生事件应急条例》只是国务院制定的行政规章，不但规范效力等级不高且惩罚措施的权威性和威慑力不够，同时也不便就一些诸如法律调适、国际合作等高端问题作出相应规定。综上，我国亟待将《突发公共卫生事件应急条例》完善并升级为公共卫生疫情应急反应法。

　　二是规制内容上全面规制的同时着力突出公共卫生重大疫情防控重点。提高公共卫生重大疫情防控立法质量，十分重要的是全面规定的同时突出重点。我国公共卫生疫情防控法规的优点是规定全面，但不足之处也比较明显，那就是重点不够突出且相关规定比较原则，操作性较差。我国公共卫生疫情防控法律制度应当就风险等级划分标准、信息快速报送、医疗人员及物资设备的储备与调配、相关研究支撑等予以进一步细致性规定。

　　三是立法质量上切实做好公共卫生重大疫情防控的法治保障。**，我国应当努力迈向公共卫生疫情防控法律制度的预防转型。就法律理念及法律规制而言，此次新冠肺炎重大疫情带给我们的重要启示之一就是加大法律制度的预防转型及其尺度。总的来说，我国现行法律制度存在预防性制度的体系性、结构性缺失问题。预防性制度需要体现在法律尤其是刑法等公法之中。应对以公共卫生重大疫情为代表的社会风险，国家法律不仅需要致力于违法犯罪的惩治，而且应当致力于违法犯罪的预防，其中以治安管理处罚法、刑法为主体的公法应当有所作为并展现应有担当。就公共卫生疫情防控的法治保障及预防拓展而言，我国现行治安管理处罚法就存在两个方面的不足：一是未能规定专门针对传染病尤其是严重传染病的预防性强制性措施；二是行政拘留最高期间较短，仅为15天。笔者认为，此种立法现状一方面难以契合防控传染病尤其是严重传染病的实际需要，同时也与国际社会的普遍做法趋势相差甚远，因而应当予以补充完善。

　　第二，我国需要结合公共卫生重大疫情防控的重点难点完善相关法律法规。公共卫生重大疫情防控涉及若干方面的重点难点问题，尤其是信息流及物资设备流当中的违法查处和合法保护问题。其中，一个十分重要的问题是法律如何促进和保障风险信息的快速流动。比如，英国于1998年制定的《公共利益披露法》规定，相关人士尤其是专业人士基于善意以及合理的信赖并且为了公共利益而不是个人利益而就相关的危害公共利益的行为和事态予以披露，即使实际上存在一些失真也予以法律保护。笔者建议，在应急处理条例中也增加类似规定。